Της Ιωάννας Καλαντζάκου-Τσατσαρώνη, Αντιπροέδρου ΔΣΑ

Η Οικονομική κρίση, που ως κρίση χρέους,  έγινε ιδιαίτερα αισθητή στην Ελλάδα μετά το 2010, οδήγησε στην ουσιώδη μετάλλαξη και αλλοίωση της έννοιας του δημοσίου συμφέροντος. Παρόλο που αποτελεί δικαιοκρατικό κεκτημένο η διάκριση μεταξύ δημοσίου συμφέροντος και ταμειακού συμφέροντος του Δημοσίου [που αναγνωρίζεται και στην ευρωπαϊκή δικαιοταξία (βλ. απόφαση ΕΔΔΑ Μεϊδάνη κατά Ελλάδας)], η διασφάλιση της δημοσιονομικής ισορροπίας του Κράτους και η αντιμετώπιση της δανειακής αφερεγγυότητάς του, αναγνωρίστηκαν νομολογιακά  ως συνιστώσες του δημοσίου συμφέροντος (ΣτΕ Ολ. 668/2012, 1972/2012). Το αποτέλεσμα ήταν μια σειρά από φοροεισπρακτικά μέτρα να διέλθουν αλώβητα τον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας,  με κύριο επιχείρημα ότι εξυπηρετούν την εξυγίανση των δημοσιονομικών μεγεθών,  και επιτρέπουν την δανειοδότηση της χώρας από τους δανειστές στο πλαίσιο των σχετικών Μνημονίων Συνεργασίας.

Η φορολογική επιβάρυνση των ακινήτων αποτέλεσε διαχρονικά προτιμητέα νομοθετική επιλογή,  κυρίως λόγω της εκτιμώμενης ευκολίας είσπραξης του φόρου,  και της αδυναμίας φοροαποφυγής. Δυστυχώς,  από το 2011 (έτος  θέσπισης του ΕΕΤΗΔΕ) και μετά,  το φαινόμενο έλαβε εκρηκτικές διαστάσεις. Ο συνδυασμός ΕΝΦΙΑ  και συμπληρωματικού φόρου ακινήτων - που αποτέλεσαν τον διάδοχο του ΕΕΤΗΔΕ και του ΦΑΠ-  καταλήγει σε ασύμμετρη, υπερβολική και άδικη επιβάρυνση.  Για να έχουμε μια αίσθηση των μεγεθών είναι χαρακτηριστικό ότι ενώ πριν την κρίση οι ετήσιοι φόροι ακινήτων ως ποσοστό του Α.Ε.Π. ανέρχονταν σε μόλις 0,4 %,  ήδη το ποσοστό αυτό έχει αυξηθεί στο 2,1 %.

Ήταν, λοιπόν, αναμενόμενο οι προεκλογικές υποσχέσεις του ΣυΡιζΑ για κατάργηση του ΕΝΦΙΑ,  να βρουν ευήκοα ώτα σε μεγάλη μερίδα των ψηφοφόρων. Δυστυχώς, η διάψευση ήταν καθολική και απογοητευτική.  Θυμίζω μόνο,  ότι με τον τελευταίο μνημονικό νόμο 4389/2016,  όχι μόνο δεν καταργήθηκε ο ΕΝΦΙΑ, αλλά οι όροι επιβολής του συμπληρωματικού φόρου,  επιδεινώθηκαν ραγδαία, με τη μείωση του ελάχιστου ποσού επιβολής του,  από 300.000 €,  σε 200.000 €.

Η διάγνωση της αντισυνταγματικότητας της φορολόγησης της ακίνητης περιουσίας, είτε με τη μορφή του ΕΕΤΗΔΕ, είτε με τη μορφή του ΕΝΦΙΑ, αποτέλεσε και αποτελεί αυτονόητη επιδίωξη του δικηγορικού σώματος. Η προσπάθεια αυτή εντάσσεται στην αναγνωρισμένη εκ του νόμου αποστολή του, που συνίσταται στην εμπέδωση του κράτους δικαίου και την παρέμβαση σε μείζονα κοινωνικά και οικονομικά ζητήματα ευρύτερου ενδιαφέροντος.

Η περιουσία περιλαμβάνεται κατ’ αρχήν μεταξύ των στοιχείων, τα οποία δύνανται, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 78§1 του Συντάγματος, να αποτελέσουν αντικείμενο του φόρου. Η φορολόγηση, όμως, που πραγματοποιείται με αντικείμενο την περιουσία, πρέπει να ανταποκρίνεται στη φοροδοτική ικανότητα των πολιτών, όπως υπαγορεύουν οι διατάξεις του άρθρου 4§§1,5 του Συντάγματος, έτσι ώστε η φορολόγηση να μην εξικνείται μέχρι του σημείου εκείνου, που υπερβαίνει τη φοροδοτική ικανότητα του υποκειμένου, και να διασφαλίζεται η (αναλογική) ισότητα στα δημόσια βάρη.

Πράγματι, ο φόρος, ως χρηματική παροχή, καταβάλλεται δια των χρηματικών διαθεσίμων του φορολογουμένου, και επομένως απαιτεί την αντίστοιχη ύπαρξη ρευστότητας από μέρους του. Ως εκ τούτου, η φοροδοτική ικανότητα αξιολογείται, σε κάθε περίπτωση, με εισοδηματικά κριτήρια, δηλαδή κρίνεται με βάση την παραγωγή από μέρους του φορολογουμένου εισοδημάτων επαρκών, ώστε δι’ αυτών να ικανοποιεί και τις φορολογικές υποχρεώσεις του και, παραλλήλως, να του απομένει κι ένα εισόδημα επαρκές για την αξιοπρεπή διαβίωσή του. Συγκεκριμένα:

Για τον προσδιορισμό της φοροδοτικής ικανότητας του ιδιοκτήτη της ακίνητης περιουσίας, δεν αρκεί η διαπίστωση της αξίας της. Απαιτείται η συνεκτίμηση της πραγματικής οικονομικής δυνατότητας του ιδιοκτήτη, δηλαδή η εισοδηματική του κατάσταση, που του αποφέρει και την αντίστοιχη ρευστότητα. Η έλλειψη επαρκών εισοδημάτων από κάθε πηγή, τα οποία να καθιστούν δυνατή την καταβολή του συνολικού ποσού των πάσης φύσεως φόρων και λοιπών δημοσιονομικών επιβαρύνσεων, αποτυπώνει την έλλειψη σχετικής φοροδοτικής ικανότητας.

Θα πρέπει, μάλιστα, τα εισοδήματα του φορολογουμένου όχι μόνο να επαρκούν για την καταβολή των φόρων, αλλά και ένα σημαντικό τμήμα αυτών να απομένει εις χείρας του φορολογουμένου, για την ικανοποίηση των προσωπικών του αναγκών, κατ’ επιταγή και της συνταγματικώς κατοχυρωμένης ελευθερίας συμμετοχής στην κοινωνική και οικονομική ζωή (άρθρο 5 Συντ.).

Το Γαλλικό Συνταγματικό Συμβούλιο με την απόφαση της 29ης Δεκεμβρίου 1998 (no 98-405 DC), σχετικά με τον γαλλικό φόρο αλληλεγγύης επί της περιουσίας (Impôt de Solidarité sur la Fortune), έκρινε ότι πρόκειται για φόρο επί της κατοχής της περιουσίας, καταβλητέο διά των εισοδημάτων, που παράγει αυτή. Για να είναι η φορολόγηση της περιουσίας συνταγματικώς ανεκτή, θα πρέπει η κατοχή της να συνδέεται και με παραγωγή εισοδήματος.  Το γαλλικό Κοινοβούλιο ήδη από το 2006 θέσπισε την λεγόμενη «φορολογική ασπίδα» που προβλέπει  ότι η συνολική φορολογική επιβάρυνση του ασφαλισμένου δεν μπορεί να υπερβαίνει το 50% των εισοδημάτων του.

Η Ολομέλεια του ΣτΕ και του Αρείου Πάγου με τις υπ’ αριθμ. 1972/2012 και 7/2016 αποφάσεις τους , έχουν κρίνει ότι η επιβολή του ΕΕΤΗΔΕ, ως έκτακτο μέτρο, δεν αντίκειται επί της αρχής στο Σύνταγμα και την ΕΣΔΑ, με εξαίρεση την θεσπιζομένη δυνατότητα της ΔΕΗ να προβαίνει σε διακοπή της παροχής του ηλεκτρικού ρεύματος προς τον καταναλωτή, η οποία αντίκειται στο Σύνταγμα, καθώς συνιστά ανεπίτρεπτη παρέμβαση του νομοθέτη σε εκκρεμή σύμβαση.

Η συνταγματικότητα του ν. 4223/2013 που αφορά στον ΕΝΦΙΑ όμως, δεν έχει ακόμη κριθεί. Επομένως, ασχέτως της έκβασης του δικαστικού αγώνα που αφορά στο ΕΕΤΗΔΕ, θα κριθεί από τη δικαιοσύνη και η συνταγματικότητα του ισχύοντος φόρου επί των ακινήτων, που τείνει άλλωστε να λάβει χαρακτηριστικά μονιμότητας. Τονίζεται ότι ένα από τα κριτήρια που βάρυναν στην κρίση, τόσο του Αρείου Πάγου όσο και του Συμβουλίου της Επικρατείας, ήταν ο προσωρινός χαρακτήρας του ΕΕΤΗΔΕ, που συναρτάτο  με την τρέχουσα δυσμενή δημοσιονομική συγκυρία.  Τόσο ο διαφορετικός υπολογισμός του ΕΝΦΙΑ, που σε πολλές περιπτώσεις υπερβαίνει τον ΕΕΤΗΔΕ,  όσο και τα μόνιμα χαρακτηστικά που έχει λάβει,  αποτελούν διαφοροποιητικούς παράγοντες,  που αφήνουν ακόμη ανοικτό το θέμα της δικαστικής δικαίωσης.

Ας σημειωθεί εδώ, ότι η Έκθεση Αξιολόγησης Συνεπειών Ρυθμίσεων του νέου αναπτυξιακού νόμου, συνυπολογίζει στα έσοδα από την εφαρμογή του, τα έσοδα από τον ΕΝΦΙΑ έως το 2031, που θα καταβληθούν στις περιπτώσεις που τα επενδυτικά σχέδια περιλαμβάνουν και επένδυση σε ακίνητα.  Ας μην έχουμε λοιπόν αυταπάτες για τον δήθεν προσωρινό χαρακτήρα του φόρου.

Με δεδομένο ότι ο Δικηγορικός Σύλλογος Αθηνών έχει ήδη ασκήσει προσφυγή κατά της πράξης διοικητικού προσδιορισμού φόρου ΕΝΦΙΑ στα ακίνητα του Συλλόγου, όπου εκτίθενται αναλυτικά οι λόγοι για τους οποίους ο φόρος είναι αντισυνταγματικός, διατηρείται η δυνατότητα δικαστικής προβολής των ίδιων ισχυρισμών στο μέλλον για την διάγνωση της  αντισυνταγματικότητας του μέτρου.

Η Νέα Δημοκρατία έχει ανοίξει τον δημόσιο διάλογο για τον επαναπροσδιορισμό της φορολόγησης της ακίνητης περιουσίας σε δικαιότερη φάση.  Σε μια εποχή πλειοδοσίας λαϊκισμού,  είναι ευτυχές ότι το πράττει με υπευθυνότητα και σύνεση.  Ο ξεκάθαρος και μετρήσιμος στόχος της μείωσης της φορολογικής επιβάρυνσης στα ακίνητα από τον ΕΝΦΙΑ κατά 30 % σε βάθος διετίας, είναι ρεαλιστικός,  καθώς απαιτεί εξοικονόμηση 800 εκ. €, με αντίστοιχο εξορθολογισμό των δημοσίων δαπανών, που είναι μέγεθος αναμφίβολα εφικτό.  

Στο σημείο αυτό αξίζει να προσεχθεί ότι η επιβολή του ΕΝΦΙΑ  οδήγησε σε απόλυτη καθίζηση της αγοράς ακινήτων,  με αποτέλεσμα την απώλεια φορολογικών εσόδων. Υπολογίζεται ότι αριθμός των συμβολαίων μεταβίβασης ακινήτων μειώθηκε κατά 80 % από το 2005.

Σύμφωνα με σχετική έρευνα που έχει γίνει (από τον Δημ. Χριστέλη) η επιβολή ΕΝΦΙΑ  ύψους 2,65 δις € είχε τελικά αρνητικό δημοσιονομικό αποτέλεσμα, καθώς οδήγησε σε μειωμένα έσοδα από 2,2 έως 3.3 δις €. Τούτο διότι η επιβολή του ΕΝΦΙΑ μειώνει :

• το διαθέσιμο εισόδημα

• την αξία της ακίνητης περιουσίας και την κατανάλωση που εξαρτάται από αυτήν

• την επένδυση σε ακίνητα λόγω του αυξημένου ρίσκου και των διαρκώς μειούμενων τιμών τους

Είναι χαρακτηριστικό, ότι οι φόροι από αγοραπωλησίες ακινήτων έχουν μειωθεί κατά 1,4 δις. € από 2007 μέχρι το 2013.

Με τα δεδομένα αυτά θα μπορούσαμε συνοπτικά να παρατηρήσουμε τα παρακάτω:

- Ο ΕΝΦΙΑ είναι, καταρχάς, ένας ψευδεπίγραφος φόρος.  Κάθε άλλο παρά ενιαίος είναι.  Επιβάλλεται μαζί με τον συμπληρωματικό φόρο επί του συνόλου της περιουσίας,  με το τέλος ακίνητης περιουσίας,  με τους φόρους επί των μισθωμάτων (φόρο εισοδήματος, συμπληρωματικό φόρο, τεκμαρτό εισόδημα από ιδιοκατοίκηση,  αντικειμενικές δαπάνες διαβίωσης κοκ),  αλλά και με τους φόρους επί της μεταβίβασης των ακινήτων.  Είναι ξεκάθαρο ότι το σύστημα πρέπει να απλοποιηθεί και να εξορθολογιστεί κατά το δυνατόν αυτή η πανσπερμία φόρων, που προκαλεί δυσχέρεια λογιστικής παρακολούθησης και συνεπάγεται κρυφές επιβαρύνσεις.

- O ΕΝΦΙΑ  δεν επιτρέπει τον συγκεκριμένο προσδιορισμό της πραγματικής αγοραίας αξίας ακινήτου.  Η τιμή ζώνης, με τον τρόπο που υπολογίζεται, δεν αποτελεί ασφαλές σημείο αναφοράς για τον υπολογισμό του φόρου με βάση την πραγματική αγοραία αξία του ακινήτου, που συγκαθορίζεται από πρόσθετα στοιχεία όπως ο όροφος επί διαμερισμάτων, η εμπορικότητα και η τάση της κτηματαγοράς στη περιοχή κ.ο.κ. To B τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας με πολύ πρόσφατες αποφάσεις του (2333, 2334, 2335 και 2336/16) ακύρωσε τις κανονιστικές διοικητικές αποφάσεις για τον προσδιορισμό των αντικειμενικών αξιών σε διάφορες περιοχές, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται η Β Ζώνη Ψυχικού και η Γ Ζώνη Φιλοθέης. Ιδιαίτερα σημαντική είναι η απόφαση 2333/16 που αφορά τη Β Ζώνη Ψυχικού, δεδομένου ότι το Δικαστήριο έκρινε όχι μόνο ότι ο προσδιορισμός της αντικειμενικής αξίας για την περίοδο 1.3.2007 μέχρι 17.3.2011 έγινε με εσφαλμένη μεθοδολογία και βασίστηκε σε ελλιπή και μη αντιπροσωπευτικά στοιχεία (πράγμα που αποτέλεσε τον ακυρωτικό λόγο και στις υπόλοιπες ως άνω αποφάσεις), αλλά και ότι, επειδή είναι η τρίτη διαδοχική φορά που ακυρώνεται ο προσδιορισμός της αντικειμενικής αξίας στη συγκεκριμένη ζώνη, αποδείχθηκε διαρκής αδυναμία της διοίκησης να προβεί σε νόμιμο προσδιορισμό. Με αυτή τη σκέψη, αλλά και επειδή το επίμαχο χρονικό διάστημα ανάγεται σε ήδη παρωχημένο χρόνο, το Δικαστήριο προσδιόρισε απευθείας το ίδιο την αντικειμενική αξία της συγκεκριμένης ζώνης στο ύψος που είχε προσδιοριστεί το 2005, ήτοι σε  € 4.100, που θα ισχύσει συνεπώς και για την περίοδο 1.3.2007 μέχρι 17.3.2011.

Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να διασφαλιστεί η νομολογιακώς αναγνωρισμένη,  δυνατότητα του ιδιοκτήτη να ανταποδείξει την πραγματική αξία του ακινήτου, η οποία μπορεί να αφίσταται του αντικειμενικού  συστήματος προσδιορισμού (με το οποίο εισάγεται μαχητό τεκμήριο). 

Η  αναπροσαρμογή των αντικειμενικών αξιών από την φορολογική διοίκηση -η οποία ειρήσθω πρέπει να γίνεται όχι συγκυριακά, αλλά υποχρεωτικώς σε τακτά χρονικά διαστήματα- λύνει μερικώς το πρόβλημα, αλλά όχι πλήρως.

Πρέπει να καθιερωθεί ένας μηχανισμός αντικειμενικού μεν, αλλά ορθού προσδιορισμού των αξιών των ακινήτων, που θα λαμβάνει υπ’ όψιν όλα τα πρόσφορα κριτήρια για τα οποία έχουμε στη διάθεσή μας μετρήσιμα δεδομένα, με τη συμμετοχή ειδικών επιστημόνων, όπως οι πιστοποιημένοι εκτιμητές ακινήτων.

- Η φοροδοτική ικανότητα του ιδιοκτήτη πρέπει να αποτελεί βαρύνον κριτήριο για τον καθορισμό του φόρου. Τούτο ιδίως στην τρέχουσα οικονομική συγκυρία όπου το ΑΕΠ έχει μειωθεί σωρευτικά κατά περίπου 25% λόγω της κρίσης και η ανεργία έχει εκτοξευθεί πάνω από το 25%.

Είναι αυτονόητη η καθιέρωση ενός πραγματικά αφορολόγητου ποσού, που θα ανταποκρίνεται στις ελάχιστες ανάγκες διαβίωσης του φορολογούμενου.  Συγχρόνως, πρέπει να τίθεται ένα ανώτατο όριο προκειμένου να αποφευχθεί το εν δυνάμει δημευτικό αποτέλεσμα της φορολόγησης.

Στις ενδιάμεσες περιπτώσεις ο νομοθέτης οφείλει να είναι δημιουργικός και προσαρμοστικός στις κοινωνικές και οικονομικές συνθήκες.  Θα μπορούσε επί παραδείγματι να προβλεφθεί η δυνατότητα ολικής ή μερικής προσωρινής αναστολής είσπραξης του φόρου επί ακινήτων στην περίπτωση πρόσκαιρης εισοδηματικής αδυναμίας και ταυτόχρονη υποχρέωση καταβολής του φόρου (σωρευτικά) σε περίπτωση μελλοντικής μεταβίβασης του ακινήτου. Διότι έχει διαχρονικά αποδειχθεί ότι η υπερφορολόγηση που δεν συναρτάται με τις πραγματικές οικονομικές δυνατότητες του φορολογουμένου οδηγεί αναπόδραστα σε μειωμένη εισπραξιμότητα.

- Τέλος, τόσο το κριτήριο του προσπορισμού εσόδων από το συγκεκριμένο ακίνητο,  όσο και το κριτήριο της τυχόν επιβάρυνσης του ακινήτου με προσημείωση υποθήκης λόγω στεγαστικού δανείου (που συνεπάγεται αυξημένες υποχρεώσεις αποπληρωμής του δανείου από τον ιδιοκτήτη),  πρέπει να λαμβάνονται υπ’ όψιν κατά την διαμόρφωση της νέας αρχιτεκτονικής του φόρου επί ακινήτων.  Mια σκέψη είναι να αφαιρείται η αξία του ανεξόφλητου ποσού του στεγαστικού δανείου από την φορολογητέα αξία του ακινήτου, μέχρι την αποπληρωμή του δανείου.

Ο νομοθέτης οφείλει να δώσει συγκεκριμένα φορολογικά κίνητρα για την αναβίωση της κτηματαγοράς και της οικοδομικής δραστηριότητας, που παραδοσιακά  συνεισφέρουν σημαντικά στην οικονομική δραστηριότητα στη χώρα μας και κατ’ επέκταση στο ακαθάριστο εγχώριο προϊόν.

Είναι συνεπώς επιτακτική ανάγκη να αναμορφωθεί ο ΕΝΦΙΑ τόσο σε νομικό όσο και σε δικαιοπολιτικό επίπεδο εφόσον δεν είναι δυνατή η κατάργησή του.      

*Η Ιωάννα Καλαντζάκου - Τσατσαρώνη είναι Δικηγόρος, Α’ Αντιπρόεδρος του  Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών. Το κείμενο είναι η ομιλία της σχετικά με τον ΕΝΦΙΑ, σε εκδήλωση που διεξήχθη την Δευτέρα 28.11.16 ( 6.00 μ.μ) στο Ξενοδοχείο PRESIDENT, με πρωτοβουλία της Τοπικής Οργάνωσης Ν.Δ Ψυχικού- Φιλοθέης, με συμμετοχή και της τ. Υπουργού κας Ντόρας Μπακογιάννη και υπό την αιγίδα του τοπικού Δήμου.